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2013年05月29日  

2013-05-29 15:12:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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专家:信访考核迫使地方政府采取"非正规手段"

2013-05-28 07:24:19 来源: 南方都市报(深圳) 1435人参与
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南都专访黑龙江省委巡视组原副厅级巡视专员、原阿城市委书记李克军谈信访:

南都记者近日确认,国家信访局自3月至今,未通报针对各省市区的信访排名情况。同时涉法涉诉信访事项将从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理,其他部门不再受理。有学者认为,该变化或预示着信访制度将迎来新一轮改革。

以往的信访制度存在哪些问题?基层政府在信访考核制度下采取了哪些防控手段?为此南都记者专访了黑龙江省委巡视组原副厅级巡视专员李克军,他曾担任延寿、阿城市委书记多年,著有《乡村视野———“三农”问题的调查与思考》、《官话实说》等著作,其观点兼具学者视角和实践经验。

李克军认为,信访制度在缓解社会矛盾、纠正冤假错案方面发挥了积极作用,但也存在消极效果:一方面引诱群众层层上访,造成巨大的信访压力,另一方面,信访考核制度迫使地方政府采取非正规手段,积累和激化矛盾,最终形成恶性循环。在他看来,信访制度改革如果单兵突进,很难取得实质性效果,甚至走样变形,所以应坚持顶层设计和基层突破相结合,启动更广泛领域的深层改革。

责任制使信访成地方维稳重点

南都:据你判断,近年来信访工作形势是怎样的?

李克军:整个信访形势仍然面临很大压力,信访工作所付出的代价成本越来越高昂。这种情况不完全是信访制度造成的,而是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。在社会矛盾不能有效解决的情况下,信访形势不会太好。

南都:现在中央已经透露出改革信访制度的信号,你认为信访制度的不足有哪些?

李克军:信访制度在实际工作中的消极作用主要是两个:一个是动员、引诱民众不断上访。老百姓看得很明白,许多到司法机关诉讼解决不了的问题,通过信访渠道就能得到处理,所以,“信访不信法”的现象日趋严重,还有“找大不找小”,这几年全国“两会”期间北京的上访量上升很快,市、县两级都派人到北京来接访。我了解到的好几个县,每次来20人左右,由副书记或副县长带队。

如果老百姓规规矩矩上访,问题往往解决不了,形成“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的局面。如果闹得到位,无理也照样得益,正常赔偿只有5万,闹到一定程度二三十万也能到手。因为老百姓知道,地方官员最怕上级“画道”和排名。

另一方面的作用是迫使基层官员千方百计、绞尽脑汁、阴阳并用地控制上访,维护表面稳定。实际工作中的“信访责任制”,演变成计数排名、重点管理、领导约谈、一票否决等压力型监控机制。一定时期内,如果你那地方信访量居高不下,就会被列上级信访部门列为重点管理单位进行重点监控,还要跟着通报批评,监控不解除单位不能评优,领导不能升职,和“一票否决”威力差不多。我在当书记期间,被约谈过一次,被重点管理过一次。

在这样的压力下,信访已经是地方维稳工作的重点,是高悬在市县乡三级领导干部头顶的“达摩克斯利之剑”,他们战战兢兢,如履薄冰。我当书记时,两三年开一次信访工作会议,而现在多数县(市)每年要开三四次会议。

信访制度已经走样,在付出巨大成本的情况下,虽然也促使一些信访案件得到处理,但却引发越来越多的信访案件和更为激烈的社会冲突,阻碍地方治理转型,没有能够很好地发挥社会矛盾降压器和社会稳定安全阀的作用。

“非正规手段”现在收买比打压用得多

南都:地方干部千方百计控制上访量,一般都有哪些方式?

李克军:现在地方官员控制信访的手段日益多样化,大致有几个层面:

一是“高调宣扬、有所行动”的办法,就是按照上级的要求,关心群众、把矛盾化解在基层、进行信访对话、强化信访机构等,和《信访条例》、上级领导讲话一致,也确实做了大量工作。

二是“周密部署、低调宣传”的办法,这类办法并不是上面太提倡的,不过也在用,比如“花钱买稳定”。

三是“秘而不宣,只做不说”的手段。这些手段缺乏法律政策依据,有的甚至是违规违法的。媒体上披露的极端做法,如动用警察追捕或非法关押访民,是极少的,但比较隐蔽的堵截、拖延、打压和收买却屡见不鲜。

堵截。大部分地方都不得不用,群体进省进京,必须堵住;领导要来视察,访民要拦车喊冤,也要堵住。

拖延。理论上说,有问题久拖不决,必然激化矛盾,但有的事就需要时间和空间,不拖延不行,等到各方面的条件成熟,比如有的拆迁或移民补偿纠纷,几年后标准提高了,很快就解决了。

打压。采用极端的办法打压访民,既不合法,又容易出事;依法直接制裁闹得很凶的上访人,也很难行得通。有些地方便采取迂回办法。有一个县在取消农业税以前,农民负担超过国家规定(农民上年纯收入的5%),有个村农民集体上访,县里调查后将乡村多收的钱退回一部分,但还有一部分带有普遍性,没办法退。正在僵持阶段,上访领头人爆出一件事,他利用私人关系,把国有农场的几十亩林地办成个人执照,并采伐获利,政法机关立案侦查后,他带几十人进京,最后按林木盗伐罪,判了六七年,这伙上访的就打下去了。

收买。据我掌握,现在收买的办法比打压用得多。访民有时候会用迂回战术,进行谈判,比如说孩子刚大学毕业没有工作,工资低了不干,机关单位进不去,事业单位也是吃二财政饭的,也行,满足要求后访民就不上访了。

应鼓励官员参与改革讨论

南都:信访排名在中央和多个地方已经暂停,有可能停止,被认为是一个重大变化,你怎么看信访制度的改革?

李克军:改革信访制度确实存在难题待解,如果只改革甚至取消信访制度,不但难以奏效,还可能堵死民意表达的渠道,使官员不作为或乱作为倾向加重。比如减负降压、下放权力,如果不相应地在横向权力制约上下功夫,可能使某些基层干部更加肆无忌惮,民众在权利受到侵害时求告无门。因此必须配套推进各领域的改革,实现地方治理的全面转型,为信访制度改革提供良好的宏观环境。

南都:信访考核对基层官员造成很大压力,你了解到他们对信访改革是什么样的态度?

李克军:我认为,对于信访制度,各级官员特别是市县乡三级官员,心态总体上既有改革的意向,又很难摆脱行政主导的思维定势,他们对向上集权很反感,但却不愿意向民众分权。他们一方面希望对民众赴省进京上访采取宽容态度,主张取消一票否决的压力,给地方和基层更多裁量权,但另一方面,又对社区自治、民间组织发育等主张心存疑虑。

还有一点,不应当把信访乱象完全归罪于县以下的官员,而应该从体制上和上层机关多找原因。地方官员的看法并不是一点道理没有,更重要的是,即使他们的认识是错误的,也应该允许和鼓励他们参与讨论。遗憾的是,由于官方强调政治纪律,知识界和网络舆论在官民冲突时,一边倒地对官员进行谴责,导致他们遇事沉默。应该鼓励基层干部说真话。

原标题:信访考核迫使地方政府采取“非正规手段”

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